Julgado do TRF4 analisa o prazo prescricional do direito de indenização de proprietários rurais que sofreram limitação administrativa pela criação de unidade de conservação

“O Tribunal Regional Federal da 4ª Região declarou prescrito, na semana passada (06/06/2017), o pedido de indenização do Sindicato Rural de Tavares (RS) contra a União e o ICMBio, em favor dos proprietários rurais de terras localizadas na área do Parque Nacional da Lagoa do Peixe, no litoral sul do Rio Grande do Sul. Conforme a 3ª Turma, o caso é de limitação administrativa, e não de desapropriação indireta, o que prescreve o direito à reparação em cinco anos contados da data da criação do parque.

O Parque foi criado pelo Decreto n. 93.546, de 07 de novembro de 1986, sendo considerado área de proteção. Os proprietários das terras ajuizaram ação civil pública em novembro de 2006, requerendo indenização pela limitação da exploração econômica das propriedades em razão da exigência da proteção ambiental.

A 9ª Vara Federal de Porto Alegre concedeu o direito, entretanto, o Tribunal reformou a sentença.

Segundo a juíza federal convocada pelo tribunal, Maria Isabel Pezzi Klein, relatora do processo, ‘os autores não foram desapossados de sua propriedade, uma vez que apenas lhes foi limitada a utilização econômica em razão da proteção ambiental. Ocorre apenas uma efetiva limitação administrativa, a qual se configura pela restrição gratuita da utilização econômica do direito de usar a propriedade na função socioambiental’.

Para a magistrada, o prazo prescricional vintenário (de vinte anos) só se caracteriza na desapropriação indireta, o que não é o caso. ‘As dívidas passivas da União prescrevem em cinco anos contados da data do fato do qual se originarem. Tendo em vista que a ação foi proposta em novembro de 2006, encontra-se configurada a prescrição, pois decorreram mais de cinco anos da publicação do Decreto n.93.546, de 07 de novembro de 1986’, explicou’”.

Fonte: TRF4, 13/06/2017.

Confira a íntegra da decisão:

APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA Nº 5043050-57.2015.4.04.7100/RS

RELATORA:Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN

APELANTE:INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE – ICMBIO

APELANTE:SINDICATO RURAL DE TAVARES

ADVOGADO:ANDRÉ FERNANDES ESTEVEZ

:DIEGO FERNANDES ESTEVEZ

:CELIANA DIEHL RUAS

APELANTE:UNIÃO – ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO

APELADO:INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA

:OS MESMOS

MPF:MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

RELATÓRIO

Trata-se de ação civil pública ajuizada pela ASSOCIAÇÃO DOS PROPRIETÁRIOS DE TERRA DENTRO DO PARQUE NACIONAL DA LAGOA DO PEIXE e pelo SINDICATO RURAL DE TAVARES contra o IBAMA e contra a UNIÃO FEDERAL, pedindo a condenação dos réus ao pagamento de indenização pelas limitações administrativas impostas à propriedade dos seus associados por conta da implantação do Parque Nacional da Lagoa do Peixe. Sucessivamente, também pedem a condenação dos réus à justa indenização pela desapropriação indireta.

A Associação dos Proprietários de Terra Dentro do Parque Nacional da Lagoa do Peixe desistiu da ação, o que foi homologado.

Rejeitada a preliminar de prescrição qüinqüenal (evento 3 – DESPADEC47, na origem). O MPF e a União comunicaram a interposição de agravo de instrumento. O IBAMA interpôs agravo retido. Negado seguimento ao agravo do MPF (fl. 399). O agravo retido foi recebido, abrindo-se prazo para contrarrazões (fl. 403), apresentadas pela parte autora nas fls. 408-410. O agravo de instrumento interposto pela União foi convertido em retido (fls. 439-440).

Sentenciando no feito, em 28/01/2014, o Juízo a quo assim decidiu (evento 3 – SENT147, nos autos originais):

Ante o exposto, rejeito a preliminar de inépcia da inicial suscitada pela União nas fls. 698-699, reconheço a ilegitimidade superveniente do IBAMA para a causa e julgo PARCIALMENTE PROCEDENTES OS PEDIDOS formulados na presente ação civil pública, resolvendo o processo, com resolução do mérito, nos termos do art. 269, I, do CPC, para: (a) RECONHECER o direito dos filiados ao Sindicato-autor, proprietários de imóveis rurais localizados nos limites do Parque Nacional da Lagoa do Peixe quando do advento do Decreto nº 93.546/86, à reparação do dano patrimonial causado pelas restrições impostas pela criação daquela Unidade de Conservação, que tenham acarretado o esvaziamento do conteúdo econômico da propriedade; (b) CONDENAR a União a indenizar os filiados ao Sindicato-autor a que se refere a alínea ‘a’ pelos danos patrimoniais sofridos, acrescidos de correção monetária e juros moratórios, tudo nos termos da fundamentação.

Sem custas ou honorários advocatícios.

Sentença sujeita a reexame necessário (art. 475 do CPC), devendo os autos ser remetidos ao TRF4ªR após o decurso do prazo para os recursos voluntários.

Intimem-se as partes de que ‘na eventual subida do processo ao TRF4R os autos serão digitalizados, passando a tramitar no meio eletrônico (sistema e-Proc) por força do disposto nesta Resolução, sendo obrigatório o cadastramento dos advogados na forma do art. 5.º da Lei n.º 11.419/2006’ (art. 1º, § 4º, da Resolução 49/2010 da Presidência do TRF4ªR).

O Sindicato Rural de Tavares apelou, alegando a ocorrência de depreciação do valor das propriedades rurais de seus associados independentemente de demonstração individual em liquidação de sentença. Aduz que, de forma individual deverá ocorrer apenas a execução, que deverá ser aparelhada com a demonstração da propriedade e valor de mercado sobre o qual deverá incidir a depreciação alcançada pela liquidação coletiva. Requer a fixação dos juros moratórios desde a citação na presente Ação Civil Pública, bem como a fixação de honorários advocatícios independentemente de liquidação, sugerindo o valor de R$ 3.300.000,00 (evento 3 – APELAÇÃO148).

Em suas razões de apelação, a União requer o reconhecimento da prescrição quinquenal da pretensão à indenização pelas restrições impostas à propriedade dos associados dos autores em consequência da criação do Parque Nacional da Lagoa do Peixe pelo Decreto n. 93.546, de 07 de novembro de 1986 (evento 3 – APELAÇÃO150).

No mesmo sentido o recurso apresentado pelo ICMBIO, requerendo (evento 3 – APELAÇÃO158):

– seja declarado ser indevida a indenização por limitação administrativa, porque, para aqueles que detinham propriedade anterior à criação do Parque, e que comprovaram que após a criação da UC tiveram pleito de atividade econômica improvido, não houve total esvaziamento da propriedade, porque é admitido o uso indireto dos recursos naturais.

– acaso se mantenha o entendimento que se trata de limitação administrativa que esvazia a propriedade, requer seja declarada a consumação da prescrição quinquenal.

– acaso afastada a prescrição, requer sejam também excluídos da indenização: – direitos inerentes à pesca, – direitos inerentes à extração de minerais, – prejuízos no fundo de comércio referidas na prefacial. – expectativas de ganhos e lucros cessantes – aquela parte do imóvel que for reserva legal, – pinus plantados ou proliferados (crescimento espontâneo)

– que os juros moratórios somente sejam devidos após o trânsito em julgado da ação de liquidação de sentença, e a partir do exercício seguinte ao que deveria ser pago o precatório.

– acaso se mantenha o entendimento que se trata de limitação administrativa que esvazia a propriedade, seja declarado que, com a indenização do valor da propriedade adimplida em razão da liquidação de sentença, que a propriedade do imóvel seja transferido à União Federal.

Após os demais trâmites legais, vieram os autos a esta Corte.

O MPF opina pelo reconhecimento da prescrição quinquenal e, consequentemente, pela extinção do processo com resolução de mérito, na forma do art. 487, II, do Novo Código de Processo Civil (Lei n. 13.105/2015).

É o relatório.

Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN

Relatora

VOTO

Inicialmente, verifico que a sentença exarada foi publicada anteriormente a 18/03/2016. Assim, aos presentes recursos serão exigidos os requisitos de admissibilidade previstos no CPC/1973, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do STJ (Enunciados administrativos nºs 2 e 3 do STJ).

O Sindicato autor ajuizou ação civil pública buscando o pagamento de indenização em favor de seus associados, proprietários rurais, com propriedade localizada na área do Parque Nacional da Lagoa do Peixe, criado pelo Decreto n. 93.546, de 07 de novembro de 1986, porquanto diversas limitações foram impostas ao uso das propriedades rurais, inclusive nas atividades econômicas exercidas pelos moradores da região, o que importou em grande desvalorização das terras, além da impossibilidade de aproveitamento total da área.

Em suas razões de apelação, o ICMBIo, assim como a União, sustentam a ocorrência da prescrição quinquenal, nos moldes do disposto no Decreto 20.910/32, ao contrário do entendimento defendido pelo Juízo a quo, no sentido de que em razão da desapropriação indireta, a qual, por se tratar de ação de natureza real, possui prazo prescricional vintenário, a partir do Decreto 750/93.

A questão foi apreciada com precisão pelo representante do MPF nesta Corte, Dr. Luiz Carlos Weber, adoto na íntegra o seu parecer:

Trata-se de ação civil pública em que o Sindicato Rural de Tavares pretende o pagamento de indenização em favor de seus associados, proprietários rurais, com propriedade localizada na área do Parque Nacional da Lagoa do Peixe, criado pelo Decreto n. 93.546, de 07 de novembro de 1986.

Compulsando-se os autos, verifica-se que o Decreto n. 93.546/86 estabeleceu em seus arts. 1º e 2º:

Art. 1º – Fica criado, no Estado do Rio Grande do Sul, o Parque Nacional da Lagoa do Peixe, com os objetivos, dentre outros, de proteger amostra dos ecossistemas litorâneos da região da Lagoa do Peixe, e particularmente, as espécies de aves migratórias que dela dependem para seu ciclo vital.

Art. 2º – O Parque Nacional da Lagoa do Peixe, localizado no litoral sul do Rio Grande do Sul, abrangendo terras dos municípios de Mostardas, Tavares e São José do Norte, tem os seguintes limites descritos a partir das cartas topográficas em escala 1:50.000 ns. SH.22-2-C-I-1, SH22-2-C-I-2, SH.22-(H-II-4) (U-IV-2) (U-I-3) editadas pela Diretoria do Serviço Geográfico do Exército:

(…)

A Lei n. 9.985/2000 (art. 8º) dispôs acerca das Unidades de Conservação, subdividindo-as em um grupo de cinco categorias: Estação Ecológica; Reserva Biológica; Parque Nacional; Monumento Natural e Refúgio de Vida Silvestre.

De acordo com o art. 11, caput, da Lei n. 9.985/2000 o Parque Nacional

objetiva a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico.

Com efeito, o Parque Nacional da Lagoa do Peixe enquadra-se no conceito de área protegida, isto é, área definida geograficamente, que é destinada ou regulamentada, e administrada para alcançar objetivos específicos de conservação. Consequentemente, a criação do Parque Nacional impôs limitações administrativas aos proprietários de áreas rurais localizadas nos seus limites, gerando a impossibilidade de aproveitamento total da área, conforme colheu-se dos depoimentos prestados em juízo.

Não se olvida que a Lei n. 9.985/2000 previu em seu art. 5º, X, que o Sistema Nacional de Unidades de Conservação formule diretrizes que garantam às populações tradicionais, isto é, à população preexistente à criação da Unidade de Conservação, cuja subsistência dependa da utilização de recursos naturais existentes no interior das unidades de conservação meios de subsistência alternativos ou a justa indenização pelos recursos perdidos.

Também não se pode deixar de reconhecer a possível desvalorização da propriedade rural que passou a integrar Unidade de Conservação, em razão da restrição ou mesmo do impedimento da exploração econômica do bem.

De outro lado, não há falar, na hipótese dos autos, de desapossamento, na medida em que não foi retirada a posse dos proprietários rurais associados do sindicato autor.

Por essa razão, não se trata de analisar pedido de indenização decorrente de desapropriação indireta, mas de limitação administrativa imposta aos proprietários rurais com a criação do Parque Nacional da Lagoa do Peixe.

Assim, aplica-se a prescrição quinquenal para o ajuizamento de ação que visa a discutir o dever de indenização pelo Poder Público pela imposição de limitações administrativas.

Nesse sentido, posiciona-se o Egrégio Superior Tribunal de Justiça a exemplo do precedente a seguir:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO ESPECIAL. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. DECRETO 750/93. PRAZO PRESCRICIONAL QUINQUENAL. PRECEDENTES.

1. O aresto embargado, ao tratar a hipótese como ação de indenização por desapropriação indireta, induzido pelos termos do acórdão recorrido, incorreu em erro passível de correção em sede de embargos de declaração.

2. A ação que busca a reparação de danos causados pela imposição de limitação administrativa está sujeita à prescrição quinquenal, seja em função do disposto no art. 1º do Decreto 20.910/32, seja em razão da inovação legislativa trazida pela MP 2.183-56, de 2001, que acrescentou o parágrafo único no art. 10 do Decreto-Lei 3.365/41.

3. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, para dar provimento ao recurso especial.

(Escl nos Edcl no Recurso Especial n. 1.099.169-PR (2008/0228759-1), julgado em 11/06/2013, Rel. Ministra Eliana Calmon)

Consoante se depreende do inteiro teor do acórdão supra transcrito, é possível que a imposição de limitações administrativas traga prejuízos aos seus proprietários, gerando a obrigação de indenizar. Não se tratando, todavia, de ação real incide a norma contida no art. 1º do Decreto 20.910/32, o qual dispõe que ‘todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescreve em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem’.

Assim, publicado o decreto n. 93.546 em 07 de novembro de 1986 a presente ação civil pública ajuizada somente em 2006 foi irremediavelmente atingida pela prescrição, impondo-se desse modo, a extinção do processo, com resolução de mérito, fundamentada no art. 487, II, do Novo Código de Processo Civil (Lei n. 13.105/2015).

Observe-se que, não obstante o juízo a quo tenha entendido em sentença que a prejudicial de prescrição já foi analisada e rejeitada pela decisão das fls. 275-280, de modo que não cabe nova manifestação desta julgadora a respeito (evento3-SENT147), ainda há a possibilidade desse Egrégio Tribunal Regional decidir, em sede de apelação, a matéria que fora ventilada em agravo de instrumento que acabou convertido em retido, senão vejamos.

Em decisão constante do evento3-DESPADEC47, o magistrado rejeitou a ocorrência de prescrição por entender que os fatos se perpetuam no tempo, criando uma situação de incerteza para os associados do autor, que permite que o autor venha a juízo postular a indenização que entende devida.

Referida decisão que rejeitou a preliminar de prescrição, no entanto, foi atacada por meio de agravo de instrumento interposto pela União (evento3-AGRAVO53), cujo julgamento o converteu em retido, nos seguintes termos (evento3-agravo 67):

Quanto à prescrição alegada, cumpre ressaltar que foi afastada pelo juízo porque ainda não consumada, em virtude de não estarem consolidadas definitivamente as questões de desapropriação e de desapossamento, já que os fatos (limitações e restrições administrativas) contra os quais o autor se volta estão constantemente ocorrendo.

Seus argumentos, embora contenham questões importantes, não geram à parte o alegado risco de lesão grave ou de difícil reparação, já que concernente à questão preliminar que pode ser decidida em momento oportuno.

Ademais, a norma tramitação processual não guarda pertinência com os

conceitos de urgência e de perigo na demora a fim de ensejar a apreciação deste agravo neste momento, podendo ser dada ulteriormente, sem prejuízo ao agravante.

O prejuízo advindo da demora inerente ao regular trâmite do agravo de instrumento é meramente processual, de modo que reversível por ocasião da análise do recurso pela Quarta Turma.

Além disso, verifica-se que a União apelou da sentença, requerendo o reconhecimento da prescrição quinquenal, o que torna implícita a providência constante do art. 523 do CPC/73, sendo possível a esse Colendo Tribunal o conhecimento do agravo retido interposto, bem como o julgamento da questão prescricional então suscitada.

Tenho que, para caracterizar a desapropriação indireta, haveria de concorrer os seguintes requisitos: (1) o desapossamento da propriedade pela Administração, prescindindo do devido processo expropriatório; (2) a destinação do bem à utilização pública; (3) por fim, a irreversibilidade do apossamento (tornando possível unicamente o ressarcimento pecuniário).

No caso em exame, verifico que os autores não foram desapossados de sua propriedade, uma vez que apenas lhes foi limitada a utilização econômica em razão da proteção ambiental.

Por outro lado, mesmo que se considere o caso como desapropriação indireta, ressalto que haveria, ao menos, o ato de desapropriação de fato, ou seja, tornar-se o bem do particular em bem público. Contudo, tal ato não ocorreu. Em verdade, ocorre apenas uma efetiva limitação administrativa, a qual se configura, justamente, pela restrição gratuita da utilização econômica do direito de usar a propriedade em função de imposição geral e de ordem pública, o que, no caso, se configura na função socioambiental da propriedade consubstanciada na proibição constante no art. 4º do Código Florestal.

Logo, no caso em tela, não se trata de desapropriação indireta, mas sim de limitação administrativa.

De fato, em razão da natureza jurídica de limitação administrativa ao direito de propriedade e não de desapropriação indireta, o prazo prescricional a que está sujeita é o regulado pelo Decreto n.º 20.910/32.

Nessa medida, tratando-se de demanda em que se busca indenização decorrente de prejuízo causado por limitação administrativa, a prescrição a ser observada é a prevista no artigo 1º do Decreto n. 20.910/32, que dispõe:

Art. 1º – As dívidas passivas da União, dos estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescreve em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.

Sobre o tema, o STJ, pronunciando-se acerca da prescrição das ações decorrentes dos efeitos do Decreto nº 750/93, fixou entendimento de que estas se sujeitam à prescrição prevista no Decreto nº 20.910/32, consoante se infere do seguinte aresto:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. DECRETO 750/93. PROIBIÇÃO DO CORTE, DA EXPLORAÇÃO E DA SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO PRIMÁRIA OU NOS ESTÁGIOS AVANÇADO E MÉDIO DE REGENERAÇÃO DA MATA ATLÂNTICA. SIMPLES LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. AÇÃO DE NATUREZA PESSOAL. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. DECRETO 20.910/32. RECURSO PROVIDO.

1. Para que fique caracterizada a desapropriação indireta, exige-se que o Estado assuma a posse efetiva de determinado bem, destinando-se à utilização pública, o que não ocorreu na hipótese dos autos, visto que a posse dos autores permaneceu íntegra, mesmo após a edição do Decreto 750/93, que apenas proibiu o corte, a exploração e a supressão de vegetação primária ou nos estágios avançado e médio de regeneração da Mata Atlântica.

2. Trata-se, como se vê, de simples limitação administrativa, que, segundo a definição de Hely Lopes Meirelles, ‘é toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências do bem-estar social'(‘Direito Administrativo Brasileiro’, 32ª edição, atualizada por Eurico de Andrade Azevedo. Délcio Balestro Aleixo e José Emmanuel Burle Filho – São Paulo: Malheiros, 2006, pág. 630).

3. É possível, contudo, que o tombamento de determinados bens, ou mesmo a imposição de limitações administrativas, traga prejuízos aos seus proprietários, gerando, a partir de então, a obrigação de indenizar.

4. Não se tratando, todavia, de ação real, incide, na hipótese, a norma contida no art. 1º do Decreto 20.910/32, o qual dispõe que ‘todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescreve em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem’.

5. Assim, publicado o Decreto 750/93 no DOU de 11 de fevereiro de 1993, não resta dúvida de que a presente ação, ajuizada somente em 10 de fevereiro de 2003, ou seja, decorridos quase dez anos do ato do qual se originou, foi irremediavelmente atingida pela prescrição, impondo-se, desse modo, a extinção do processo, com resolução do mérito, fundamentada no art. 269, IV, do Código de Processo Civil.

6. Recurso especial provido (STJ, REsp 901319/SC, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, julgado e, 17/05/2007, DJ 11.06.2007, DJ 11.06.2007 p. 292).

Tendo em vista que a presente ação foi proposta em 06/11/2006, encontra-se configurada a prescrição, pois decorridos mais de cinco anos da publicação do Decreto n. 93.546, de 07 de novembro de 1986.

Assim, dá-se provimento às apelações do ICMBIo e da União, bem como à remessa oficial, para reconhecer a ocorrência da prescrição, devendo ser extinto o processo, com julgamento do mérito, nos termos do art. 269, IV, do CPC, julgando-se prejudicado o apelo da parte autora.

Ante o exposto, voto no sentido de dar provimento às apelações do ICMBio e da União, bem como à remessa oficial, julgando prejudicada a apelação da parte autora.

Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN

Relatora

EMENTA

ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CRIAÇÃO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO. PARQUE NACIONAL DA LAGOA DO PEIXE. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL.

– Não se tratando de ação real, incide, na hipótese, a norma contida no art. 1º do Decreto 20.910/32, o qual dispõe que ‘todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescreve em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem’.

– Hipótese de extinção do processo, com resolução do mérito, na forma do art. 269, IV, do CPC, por reconhecer-se a ocorrência da prescrição quinquenal, nos moldes do disposto no Decreto 20.910/32.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, dar provimento às apelações do ICMBio e da União, bem como à remessa oficial, julgando prejudicada a apelação da parte autora, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 06 de junho de 2017.

Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN

Relatora